إشكالية استقلالية السلطات الإدارية في ظل التحولات الاقتصادية للدولة الجزائرية

     

إشكالية استقلالية السلطات الإدارية في ظل التحولات الاقتصادية للدولة الجزائرية

The problematic independence of administrative authorities in light of the economic transformations of the Algerian state

بن ساحة يعقوب/جامعة غرداية        د. بن الأخضر محمد/ جامعة زيان عاشور ، الجلفة

Ben Saha Yacoub/Dr Mohamed Ben Lakhdar/University of Ghardia/University of Djelfa

  مقال نشر في مجلة جيل الدراسات السياسية والعلاقات الدولية العدد 29 الصفحة 11.

 

ملخص :

تعتبر خاصية استقلالية  السلطات الإدارية المستقلة من المواضيع التي أثارت إشكالات وجدالات  فقهية وقانونية حقيقية في النظم المقارنة عامة وفي الجزائر خاصة،  فإذا كان المقصود بالاستقلالية في مجال السلطات الإدارية المستقلة  ، هو تمتع سلطات الضبط في هذه القطاعات بنوع من الحرية في اتخاذ القرارات وتوقيع الجزاءات ، دون أي تبعية أو   رقابة من السلطتين الوصائية أو   الرئاسية المعروف في القانون الإداري من جهة ،  ومن جهة أخرى بالرجوع للترسانة القانونية المنشئة و المنظمة لاختصاصات هذه السلطات في الجزائر ، نجد أن إقرار المشرع باستقلالية السلطات الإدارية المستقلة ليس على قدر المساواة، فنلاحظ في بعض هذه النصوص ما يبين بوضوح معايير افتراض الاستقلالية ، وفي نصوص أخرى حدود ونطاق لهذه الاستقلالية.

الكلمات المفتاحية : السلطات الإدارية المستقلة ، الاستقلال العضوي ، الاستقلال الوظيفي.

Abstract:

The independence of the independent administrative authorities is one of the topics that raised serious legal and legal dilemmas and controversies in comparison systems in general and in Algeria in particular ,If autonomy is intended in the area of ​​independent administrative authorities, the control authorities in these sectors have a certain freedom to make decisions and impose sanctions without any subordination or censorship from the supervisory or presidential authorities known in administrative law, on the one hand, And the organization of the competences of these authorities in Algeria, we find that the legislator’s approval of the independence of the independent administrative authorities is not equal, in some of these texts clearly indicate the criteria for the assumption of independence, and in other texts the limits and scope of this independence.

key words :  administrative authorities , Organic independence, Functional independence

     مقدمة:

تعتبر خاصية استقلالية  السلطات الإدارية المستقلة من المواضيع التي أثارت إشكالات وجدالات  فقهية وقانونية حقيقية في النظم المقارنة عامة وفي الجزائر خاصة ،  فإذا كان المقصود بالاستقلالية[1] في مجال السلطات الإدارية المستقلة  ، هو تمتع سلطات الضبط في هذه القطاعات بنوع من الحرية في اتخاذ القرارات وتوقيع الجزاءات ، دون أي تبعية أو   رقابة من السلطتين الوصائية أو   الرئاسية المعروف في القانون الإداري، فهي ليست إدارة بالمفهوم التقليدي الكلاسيكي  وليست مرفقا عاما بالمفهومين الضيق والواسع،  ففي ظل الاتحاد الأوروبي  وان كان لا يفرق بين المرفق العام والسلطات الإدارية المستقلة فإن هذه الأخيرة تتمتع بهامش كبير من الحرية والاستقلالية في القيام بأعمالها وهذا الأمر تكرسه المادة 77 من قانون الاتحاد الذي يستعمل بعض العبارات والمصطلحات القريبة جدا من مفهوم السلطات الإدارية المستقلة مثل المرفق العام  ذو المصلحة الاقتصادية العامة، أن تكريس مثل هاته المرافق حسب بعض الفقهاء مثل ” جون ريفيرو ” لم يكن ليرى النور لولا المسار الذي تعتنقه معظم الدول الأوروبية المتعلق بخوصصة القطاع الاقتصادي بما فيها خصخصة المرافق العامة ذات الطابع الصناعي والتجاري، ما دفع البعض الآخر لتسميتها بسلطات الضبط القطاعية أوالمرفقية، و بالرجوع للترسانة القانونية المنشئة و المنظمة لاختصاصات هاته السلطات في الجزائر، نجد أن إقرار المشرع باستقلالية السلطات الإدارية المستقلة ليس على قدر المساواة، فنلاحظ في بعض هذه النصوص ما يبين بوضوح معايير افتراض الاستقلالية، وفي نصوص أخرى حدود ونطاق لهذه الاستقلالية.

ومن خلال ما تقدم نطرح الإشكالية التالية: ما مدى حقيقة استقلالية السلطات الإدارية المستقلة في ظل التحول الاقتصادي للدولة الجزائرية ؟

المبحث الأو  ل: الاستقلالية المفترضة للسلطات الإدارية المستقلة في الجزائر

إذا كانت الاستقلالية المقصودة في هذا المقام ، تتجلى في مدى السماح لها بالقيام بمهامها بحرية دون تدخل إحدى السلطات الثلاثة عامة، فإن هذا قد يخلق مواجهة خاصة بين هذه السلطات والسلطة التنفيذية على وجه الخصوص، وبناءً على ما تقدم ذكره سنحاول معالجة هذا الأمر من خلال المعيارين العضوي والوظيفي.

المطلب الأول: الاستقلال العضوي للسلطات الإدارية المستقلة

         وسيتم في هذا الجانب العضوي التطرق إلى:

• تنوع التشكيلة البشرية ، أي تعدد الأعضاء وتعدد الجهات المقترحة لهم.
• وتحديد مدة العضوية و مدى اتسامها بالحيادية.

أو  لا: تنوع التشكيلة البشرية وتعدد الجهات المقترحة لها:

خلافا لبعض السلطات الإدارية المستقلة، التي لم يتطرق المشرع بتاتا إلى صفة الأعضاء فيها ومراكزهم القانونية، ويتعلق  الأمر بالنسبة للوكالتين المنجميتين[2]، ولجنة ضبط الكهرباء والغاز، يعتبر تعدّد  واختلاف أعضاء السلطات الإدارية المستقلة ،و كذا اختلاف صفتهم ومراكزهم القانونية مظهرا يضمن الاستقلالية العضوية، إذ بالرجوع إلى تشكيلة بعض السلطات المستقلة نجدها تتكون من أعضاء يختلف قطاع انتمائهم أو   عملهم، ليتراوح بين القضاء، والتعليم العالي، والمحاسبي، ومن ذوي الخبرة في المجال الاقتصادي والمالي، ونذكر على سبيل المثال في المجال المصرفي، مجلس النقد والقرض، إذ نجد من حيث تشكيلته أنّ صفة ومراكز الأعضاء تختلف، إلا أنها لا تتعدى أهل الخبرة في المجال المحاسبي والمالي.

          لكن يبقى هناك إشكال واحد ووحيد ألا وهو معايير اختيار الأعضاء أو   بعبارة أخرى ما هو أساسها

هل هي معايير شفافة أم  غير شفافة  أو   على أساس اعتبارات تخدم العقيدة السياسية  أو   بالمساومات[3].

وبالرجوع إلى لجنة تنظيم و مراقبة العمليات في البورصة نجدها تتكون من[4]:

• مقترح من طرف وزير العدل
• عضو يقترحه وزير المالية
• أستاذ تعليم عالي يقترحه وزير التعليم العالي والبحث العلمي
• عضو يقترحه محافظ بنك الجزائر.
• عضو من المسيرين للأشخاص المعنوية المصدرة للقيم المنقولة .
• عضو يختاره المصف الوطني للخبراء المحاسبيين أو محافظي الحسابات وكذا من المحاسبين المعتمدين.

وفي الأخير يمكن القول إنّ تنوع التشكيلة البشرية المكونة  للسلطات الإدارية المستقلة في مراكزهم وصفاتهم، وكذا  عدم حصر سلطة الاقتراح في جهة واحدة فقط، مظهر يدعم ويضمن افتراض استقلاليتها.

 

 

ثانيا: تحديد مدة التعيين وتكريس مبدأ الحياد:

         يعتبر تحديد مدة التعيين  رئيس سلطة إدارية مستقلة ما وأعضائها من بين إحدى الركائز الهامة والمعتمد عليها، قصد إبراز طابع الاستقلالية من الناحية العضوية [5]، حيث لو تمّ النص على تعيين الرئيس والأعضاء لمدة غير محددة قانونا.

 فبالنسبة لمدّة التعيين فتقدر بـ 5 سنوات بالنسبة لأعضاء مجلس المنافسة قابلة للتجديد، وحددت نفس المدّة لأعضاء اللجنة المصرفية إلا بالنسبة للمحافظ الذي لم يقيد من حيث المدّة، و 4 سنوات لأعضاء لجنة البورصة، أما بالنسبة لأعضاء مجلس النقد والقرض فالمحافظ يعيّن لمدّة 6 سنوات، أما مساعد المحافظ فلمدة 5 سنوات، حيث لا تشتمل مدة التعيين على ضمان بالحياد والاستقلاليّة في مواجهة أعضائها إلا إذا كانت غير قابلة للتجديد[6]، ولأن تحديد المدّة هو أيضا تحديد للصلاحيات، الأمر الذي يدفع بالسلطات المعنية إلى إتمام مهامّها خلال هذه المدّة.

وما تجدر الإشارة إليه في هذا السياق دائما، أنه يمكن أن يؤدي تجديد مدة التعيين إلى تعاملات قد المساس بفكرة الحياد التي تتضمن نظامي التنافي وإجراء الامتناع.

            فنظام التنافي يكون مطلقا أو   نسبيا ، فنظام التنافي المطلق أو   الكلي يظهر عندما تكون وظيفة أخرى سواء أكانت عمومية أو   خاصّة. وكذا مع أي نشاط مهني وأية إنابة انتخابية، بالإضافة إلى امتناع امتلاك الأعضاء للمصالح بصفة مباشرة أو   غير مباشرة، فنجد مثل هذا النظام، أي نظام التنافي المطلق في أحكام القانون المتعلق بالكهرباء وتوزيع الغاز[7].

المطلب الثاني: الاستقلالية الوظيفية للسلطات الإدارية المستقلة

  رغم أن درجة الاستقلالية تختلف من هيئة إلى أخرى – كما ذكرنا سابقا – إلا أنّه بالرّجوع إلى الأحكام القانونية المنظمة للسّلطات الإدارية المستقلة ، تبين لنا ان هناك نصوصا تظهر استقلالية السلطات الإدارية في جانبها الوظيفي.

      من بين أهم المؤشرات التي تبين استقلالية السلطات الإدارية المستقلة الضابطة في المجال الاقتصادي والمالي، وفي الجانب الوظيفي سنتطرق إلى الاستقلال المالي والإداري، والذي اعترف به المشرّع الجزائري بصفة خاصّة، إلى جانب وضع الهيئة المستقلة لنظامها الداخلي، وكذلك الشخصية المعنوية للسّلطات الإدارية المستقلة، رغم أنه ليس بعامل حاسم لقياس درجة الاستقلالي[8].

أو  لا: الاستقلال الإداري و المالي:

يظهر استقلال السلطات الإدارية المستقلة في  الجانب الإداري ،إلى كون البعض منها هي التي تقوم بتحديد مهام المستخدمين وتصنيفهم وتحديد رواتبهم، كما أن تنشيط وتنسيق المصالح الإدارية والتقنية يكون تحت سلطة رئيس هيئة من الهيئات المستقلة. ويبرز هذا أكثر ، بما جاء به المرسوم الرئاسي رقم 96-44، والذي يحدد النظام الداخلي في مجلس المنافسة[9].

 حيث تنص المادة 04 من على ما يلي: ” يتولى الرئيس الإدارة العامة لمصالح مجلس المنافسة وفي حالة حدوث مانع له يخلفه أحد نائبيه. ويمارس السلطة السلمية على جميع المستخدمين “.

وكذلك الحال هو بالنسبة للجنة تنظيم عمليات البورصة ومراقبتها، والتي تنص المادة 03 مـن النظام رقـم 2000-03، المـؤرخ في 28 سبتمبر 2000، المتضمن تنظيم وسير المصالح الإدارية والتقنية للجنة تنظيم عمليات البورصة ومراقبتها على أن: ” تحدد مهام وصلاحيات المصالح الإدارية والتقنية للجنة بقرار من رئيس اللجنة “، أما المادة 7 من نفس النظام فتنص على أن: ” تحدد رواتب المستخدمين وتصنيفهم بقرار من الرئيس بعد استشارة اللجنة ” . وتتكون إدارتها من :

– رئيس لجنة.

– أعضاء أمانة.

– أمانة اللجنة.

– الغرفة التأديبية و التحكيمية.

أما فيما يخص الاستقلال المالي فيعتبره بعض الباحثين[10] من بين أهم الركائز الأساسية المبينة للاستقلال الوظيفي وتتجلى مصادر تمويل السلطات الإدارية المستقلة في مصدرين اثنين هما:

1- إعانة التسيير التي تخصص من ميزانية الدولة:

وهي اقتطاع وتخصيص جزء من ميزانية الدولة لصالح سلطات الإدارية المستقلة ،غير أنه لا يوجد أي نص تنظيمي يحدد كيفية تقديم هذه الإعانات ولا يحدد حتى مقدارها.

2- الإتاوات :

تأخذ الأتاوى على شكل نسبة مالية يدفعها المتعامل مع سلطة إدارية مستقلة معينة، نظير الخدمات التي تقدمها هذه الأخيرة لهذا المتعامل.

وقد اعترف المشرع الجزائري بالاستقلال المالي للجنة تنظيم عمليات البورصة ومراقبتها وذلك بصفة صريحة[11]، وتعتبر لجنة تنظيم عمليات البورصة من أكثر السلطات الإدارية استقلالا من هذه الناحية، مقارنة بنظيراتها، كاللجنة المصرفية، مجلس النقد والقرض، مجلس المنافسة… الخ، التي تعتمد على موارد الدولة قصد تسييرها والقيام بوظائفها، بالتّالي تبعيتها للسلطة التنفيذية من هذا الجانب، وقد اعترف المشرع أيضا لسلطة ضبط السمعي والبصري بالاستقلال المالي صراحة بنص المادة 64 من القانون العضوي 12/05 المتضمن قانون الإعلام  والتي تقرر ما يلي: “تؤسس سلطة ضبط السمعي البصري ، وهي سلطة مستقلة تتمتع بالشخصية المعنوية والاستقلال المالي “

ثانيا: وضع السلطات الإدارية المستقلة لنظامها الداخلي:

بالرجوع إلى أحكام القانون المنشئ للجنة تنظيم عمليات البورصة ومراقبتها المرسوم التشريعي رقم 93/10 في مادته 26 المعدل والمتمم بالقانون 03/04 ، نجد أنّ المشرع الجزائري خول اللجنة الحق في إعداد نظامها الداخلي والمصادقة عليه خلال اجتماعها الأول.وطبقا لذلك صادقت اللجنة على نظامها الداخلي، خلال أو  ل اجتماع لها والذي انعقد بتاريخ 20 أفريل 1996، هذا النظام الذي يحدد كيفية سير اللجنة وطريقة عملها، من خلال توضيح شروط صحة مدأولا تها، وكيفية عقد اجتماعاتها، والنصاب القانوني المفروض لصحة هذه المدأولا ت، كما يحدد التنظيم الإداري للجنة.

 وتتخذ لجنة تنظيم عمليات البورصة ومراقبتها، قراراتها بالإجماع كقاعدة عامة، إلا أنه وفي حالة تعذر الحصول على الإجماع تتخذ القرارات من طرف أغلبية الأعضاء الحاضرين، وفي حالة تساوي الأصوات يرجح صوت الرئيس[12].

ثالثا: الشخصية المعنوية:

عكس نظيره الفرنسي الذي لا يعترف بالشخصية المعنوية للسلطات الإدارية المستقلة إلا في الأونة الأخيرة وللبعض منها فقط[13]،نجد أن المشرع الجزائري قد منح الشخصية المعنوية للسلطات الإدارية المستقلة [14]، إن الاعتراف لسلطة إدارية مستقلة بالشخصية المعنوية، يؤثر ويساعد بنسبة معينة في إظهار هذه الاستقلالية، خاصة من الجانب الوظيفي، وذلك بالنّظر إلى النتائج والآثار المترتبة عن الشخصية كأهلية التقاضي، والتعاقد، وتحمّل المسؤولية… حسب القواعد العامة.

أ- أهلية التقاضي: أمام تمتع معظم السلطات الإدارية المستقلة الضابطة في المجال الاقتصادي والمالي بالشّخصية المعنوية، فللرئيس الحق في اللجوء إلى الجهات القضائية، بصفته مدعيا أو   مدعى عليه.

ونذكر على سبيل المثال لجنة ضبط الكهرباء والغاز، والتي تتمتع بالشّخصية المعنوية بصفة  صريحة،    وأكثر من ذلك أقرّ المشرّع في نص المادة 119/6 على أنّ: ” يتولى رئيس اللجنة المديرة سير أشغال لجنة الضبط ويضطلع بجميع السلطات الضرورية ولاسيما في مجال: تمثيل اللجنة أمام العدالة “.

ب-مسؤولية السلطات المستقلة: 

نجد من بين النتائج المترتبة دائما عن الشخصية المعنوية، إلقاء المسؤولية على عاتق السلطات الإدارية المستقلة نتيجة الأضرار الناجمة عن أخطائها الجسيمة، أما إذا كانت سلطة مستقلة لا تتمتع بالشّخصية المعنوية، فإنّ مسؤوليتها عن الأخطاء الصادرة عنها تتحملها الدولة  فلجبر الأضرار الناجمة عن أفعال السلطات المستقلة المتمتعة بالشّخصية المعنوية نتيجة الخطأ الجسيم، الذي يبقى صعب الإثبات، تتولى السلطة المستقلة دفع التعويضات المستحقة من ذمتها المالية الخاصة، وليس من ذمة الدولة، مما يجعل هذه السلطات مستقلة ولا تتبع السلطة التنفيذية في دفع التعويضات.

ج- أهلية التعاقد:

طبقا للقواعد العامة، نجد أنّ من بين أهم نتائج الشخصية المعنوية أهلية التعاقد، أي إمكانية السلطات الإدارية المستقلة إبرام عقود واتفاقيات مع لجان وهيئات أخرى في إطار التعاون الدولي، ونشير في هذا الصدد، إلى أن لجنة البورصة الجزائرية  لها العضوية في المنظمة العالمية للجان القيم OICV،  التي تضم كافة الهيئات المختصة بالرقابة على البورصات والأسواق المالية العالمية، هذا الإطار يمكّن كافة الأطراف في هذه المنظمة من تبادل الخبرات، والتجارب والمعلومات… الخ.

المبحث الثاني : نطاق استقلالية السلطات الإدارية المستقلة في الجزائر

إنّ تجسيد معالم الاستقلالية بالمفهوم السابق لا ينفي كون الاستقلاليّة التي تتمتّع بها السلطات الإدارية المستقلّة نسبيّة نظرا لخضوعها لنوع من التبعيّة تجاه السلطة التنفيذيّة والتي تظهر جليًا من خلال النظام الداخلي الذي تعمل وفقه هذه الهيئات، والذي يحدّد عن طريق التنظيم[15].

المطلب الأول : حدود الاستقلالية العضوية

بعد تعرّضنا لأهم أو  جه الاستقلالية العضوية للسلطات الإدارية المستقلة ، نجد أنّ هذه الاستقلالية لم ولن تكتمل، إذ غالبا ما تصطدم بعراقيل توقفها أو   تعرقل مسارها. ويعود ذلك إلى احتفاظ السلطة التنفيذية ببعض وسائل التأثير، حيث رغم تنازلها عن بعض صلاحياتها في ممارسة الوظيفة الضبطية لهذه السلطات، إلا أنها ما زالت تمارس الرقابة عليها بطرق مختلفة. ومن بين أهم ما يعرقل استقلالية هذه السلطات، سنتطرق إلى تمتع السلطة التنفيذية بسلطة التعيين، ظروف انتهاء عضوية الرئيس والأعضاء، وكذلك عدم تحديد مدة انتداب الرئيس والأعضاء، وأخيرا غياب إجراء الامتناع.

أو  لا: هيمنة السلطة التنفيذية على سلطة تعيين الرئيس والأعضاء:

ما يلاحظ في هذا المجال إنّ جل السلطات الإدارية المستقلة يتم تعيينهم بمرسوم رئاسي من طرف رئيس الجمهورية، باستثناء رئيس لجنة تنظيم عمليات البورصة ومراقبتها، علما أنّ المشرّع الجزائري خول سلطة تعيين رئيس لجنة تنظيم عمليات البورصة ومراقبتها للحكومة ، وذلك في نص المادة 2 من المرسوم التنفيذي رقم 94-175: “ يعين رئيس لجنة تنظيم عمليات البورصة ومراقبتها لمدة نيابة تدوم 4 سنوات بمرسوم تنفيذي يتخذ في مجلس الحكومة بناء على اقتراح الوزير المكلف بالمالية “[16] .

تبيّن لنا هذه الأحكام بصورة واضحة مدى تدخل الحكومة وتأثيرها على تشكيلة اللجنة، حيث تتمتع بمهمة الاقتراح والتّعيين معا، وكذلك فان أعضاء السلطات الإدارية المستقلة يتم تعيينهم بمرسوم رئاسي من طرف رئيس الجمهورية، باستثناء أعضاء لجنة تنظيم عمليات البورصة ومراقبتها، وكذلك أعضاء غرفة التحكيم للجنة ضبط الكهرباء والغاز[17].

وبالنسبة للجنة تنظيم عمليات البورصة ومراقبتها وتطبيقا لنص المادة 22 من المرسوم التشريعي رقم 93-10،تم إصدار نص تنظيمي في هذا الصدد، قصد إبراز كيفية تعيين أعضاء اللجنة، واستنادا إلى نص المادة 06 من هذا التنظيم، يعين أعضاء لجنة البورصة بقرار من الوزير المكلف بالمالية لمدة تدوم 4 سنوات.

فرغم اختلاف جهات اقتراح هؤلاء الأعضاء، كما سبق لنا ذكره، إلا أنّ إسناد سلطة التعيين للحكومة أمر يقلص من استقلالية هؤلاء الأعضاء.

ثانيا :عدم تحديد مدة تعيين الرئيس والأعضاء:

إن عدم تحديد مدة تعيين الرئيس والأعضاء، لبعض سلطات الإدارية مستقلة يطرح العديد من التساؤلات، حول عرضتهم للعزل في أي وقت الأمر الذي يمس باستقلالية الهيئة كسلطة ضبط البريد والمواصلات السلكية واللاسلكية ^[18]، والأمر كذلك، بالنّسبة للجنة ضبط الكهرباء والغاز، الوكالتين المنجميتين، ومجلس النقد والقرض.

ثالثا :غياب إجراء الامتناع

يُقصد به استثناء بعض أعضاء السلطة الإدارية المستقلة من المشاركة في المدأولا ت المتعلقة بالمؤسسات محل المتابعة بحجة وضعيتهم الشخصية تجاهها.

ومثالها ما نصت عليه المادة 29 من الأمر رقم 03-03 المتعلق بالمنافسة على أنه: ” لا يمكن لأي عضو في مجلس المنافسة أن يشارك في مداولة تتعلق بقضية له فيها مصلحة أو   يكون بينه وبين أحد أطرافها صلة قرابة إلى الدرجة الرابعة أو   يكون قد مثل أو   يمثل أحد الأطراف المعنية “.

وعليه فالأشخاص المعنية ملزمة بإعلام الرئيس بالمصالح التي يمتلكونها، وهذا الإجراء لا يُعد أمرًا جيدًا، بل نظمه كذلك حتّى الأمر رقم 03-03 المتعلق بالمنافسة.

وأكثر من ذلك، نجد أثره حتّى في النظام الداخلي لمجلس المنافسة، مما يسمح لنا بإضفاء صفة الموضوعية والحياد على مدأو  لات هذا المجلس[19].

وما يلاحظ في هذا المقام غياب إجراء الامتناع عن للجنة المصرفية باعتبارها سلطة إدارية مستقلة في المجال المصرفي،حيث لم يشر المشرع الجزائري إليه، خاصة في مواجهة الأعضاء الثلاثة غير الرئيس والقضاة، الذين يخضعون لهذا الإجراء بحكم مراكزهم، بالتالي ما مآل بقية الأعضاء الذين تربطهم علاقة مصالح مع هذه اللجنة ، وهل يمكن اعتبارهم خصما وحكما ما يضرب مبدأ الحياد في الصميم.

وعليه فإنّ غياب إجراء الامتناع ضمن الأحكام القانونية المتعلقة بالسّلطات الإدارية المستقلة الضابطة في المجال الاقتصادي والمالي مسألة تمسّ باستقلالية الأعضاء وحيادهم في ممارسة وظائفهم.

المطلب الثاني :القيود المعرقلة للاستقلالية الوظيفية :

رغم ما سبق التطرق إليه من مظاهر للاستقلالية الوظيفية ، إلا أنه في واقع الأمر تصطدم هذه الاستقلالية بمعوقات ومشاكل تجعلها نسبية  فنجد من بين أهم القيود المتعلقة بالجانب الوظيفي للسلطات الإدارية المستقلة ، عدم الاستقلال المالي واقعا ، وكذلك نجد التقرير السنوي الذي تعده الهيئة المعنية، وتقوم بإرساله إلى السلطة التنفيذية [20].

إلى جانب التقرير السنوي هناك موافقة الوزارة المختصة على الأنظمة الصادرة عن الهيئات المستقلة.  وأخيرا هناك بعض السلطات الإدارية المستقلة، السلطة التنفيذية التي تقوم بوضع نظامها الداخلي. وبالتّالي سنتطرق إلى دراسة وتبيان الحدود التي تحدّ من استقلالية السلطات الإدارية المستقلة في الجانب الوظيفي.

أو  لا : عدم الاستقلال المالي واقعا

رغم ما تقدم به من  الاعتراف  لبعض السلطات الإدارية المستقلة بالاستقلال المالي من حيث مصادر التمويل، إلا انه في حقيقة الأمر لا مكان لمثل هاته الاستقلالية على ارض الواقع، فلجنة تنظيم عمليات البورصة ومراقبتها  ورغم أنه أكثر السلطات من حيث  الاستقلال المالي، إلا أنه ليس استقلالا مطلقا، نتيجة التأثيرات التي تمارسها الدولة والتي تظهر من جانبين:

– لا يقتصر تمويل اللجنة على مواردها فقط، وإنّما تعتمد كذلك على إعانات التسيير التي تخصص لها من ميزانية الدولة، ممّا يؤدي بالدّولة إلى ممارسة نوع من الرقابة على هذه الإعانات.

– تولي السلطة التنفيذية مهمة تحديد قواعد أساس هذه الأتأو  ى وحسابها، بالتّالي التقليص من حرية اللجنة في تسيير ميزانيتها، والتأثير على استقلالها المالي.

وكذلك بالنّسبة للجنة ضبط الكهرباء والغاز، والتي تتمتع بالاستقلال المالي، ومن خلال دراسة الأحكام القانونية المنظمة للجنة، نلاحظ أنّ المشرّع من جهة يمنح الاستقلال المالي للجنة، ومن جهة أخرى يخضع تسييرها لرقابة الدولة.

ومن هنا نستخلص تناقص المشرع الجزائري في وضع النصوص القانونية، وكذلك تردده في منح استقلالية تامة لهيئات إدارية مستقلة وانسحاب الدولة في ضبط المجال الاقتصادي والمالي.

ثانيا: التقرير السنوي وإرساله إلى الحكومة:

يعتبر هذا المظهر تقييدا لحرية السلطات الإدارية المستقلة الفاصلة في المواد الاقتصادية والمالية في القيام بنشاطها، ونجد مثل هذه الرقابة على مستوى العديد من السلطات الإدارية المستقلة، كمجلس المنافسة مثلا، الذي تنص بشأنه المادة 27/1 من الأمر رقم 03-03 على أنه ” يرفع مجلس المنافسة تقريرا سنويا عن نشاطه إلى الهيئة التشريعية وإلى رئيس الحكومة وإلى الوزير المكلف بالتّجارة “.

 مع اشتراط المشرع لضرورة نشر هذا التقرير في الجريدة الرسمية للجمهورية الجزائرية الديمقراطية الشعبية، أو   في أية وسيلة من وسائل الإعلام الأخرى[21].

كما نجد أيضا مثل هذه الرقابة على مستوى سلطة ضبط البريد والمواصلات[22]، لجنة ضبط الكهرباء والغاز، ولجنة تنظيم عمليات البورصة ومراقبتها، وأخيرا الوكالتين المنجميتين[23].

ثالثا: موافقة الوزارة المختصة على الأنظمة الصادرة عن السلطات الإدارية المستقلة:

خوّل المشرّع للسّلطات الإدارية المستقلة في المجال الاقتصادي والمالي عدّة سلطات، منها السلطة التنظيمية، التي تمارسها سلطتان إداريتان مستقلتان، وهما مجلس النقد والقرض، ولجنة تنظيم عمليات البورصة ومراقبتها. فبالنّسبة للجنة البورصة الجزائرية فإنها تمارس السلطة التنظيمية عن طريق إصدار الأنظمة، ولكن بعد موافقة وزير المالية عليها[24]، تنشر بعدها في الجريدة الرسمية مشفوعة بقرار وزير المالية المتضمن الموافقة عليها، للوهلة الأو  لى يمكن لنا اعتقاد أنّ مصطلح الموافقة مرادف لمصطلح المصادقة ، وفي هذه الحالة، لا يعتبر قرار وزير المالية سببا لإضفاء الطابع التنظيمي على قرارات اللجنة، فالمصادقة ما هي إلا شرط لدخول الأنظمة حيز النفاذ عن طريق النشر في الجريدة الرسمية، خلافا للموافقة التي فضل المشرع استعمالها بدلا من المصادقة، والتي تجعل النصّ غير الموافق عليه يبقى مجرّد مشروع فقط، ولا يرتقى إلى درجة النظام[25] ، وعليه نخلص إلى أنّ اللجنة لا تتمتع بالسّلطة التنظيمية بمعناها الحقيقي إلا بعد تدخل السلطة التنفيذية في ذلك، مما يجعل اللجنة تابعة للسّلطة التنفيذية في هذا الجانب.

أمّا بالنّسبة لمجلس النقد والقرض، فإنّ وزير المالية له الحق في طلب تعديل مشاريع الأنظمة، وذلك في أجل عشر (10) أيام، وبالتّالي يجب على المحافظ بصفته رئيسًا للمجلس أن يستدعي حينئذ المجلس للاجتماع في أجل خمسة أيام ويعرض عليه التعديل المقترح، وفي الأخير يكون القرار الجديد الذي يتخذه المجلس نافذا مهما يكن مضمونه [26]، وبالتّالي نستخلص أنّ طلب تعديل المقترح من طرف وزير المالية، يمكن أن يكون الرد عليه بالقبول أو   بالرفض. وبالتّالي عدم تبعية المجلس إزاء السلطة التنفيذية.

رابعا: وضع السلطة التنفيذية للنظام الداخلي للسلطات المستقلة: إن بعض السلطات الإدارية المستقلة الضابطة في المجال الاقتصادي والمالي، تبقى تابعة إزاء السلطة التنفيذية فيما يخص وضع نظامها الداخلي، وهذا ما يقلص من استقلاليتها من الجانب الوظيفي ونذكر على سبيل المثال مجلس المنافسة، الذي يحدد نظامه الداخلي بموجب مرسوم. وهو الأمر نفسه في مجال النشاط المنجمي، بحيث تنص المادة 51 من القانون رقم 01/10 المتضمن قانون المناجم على: ” تتمتع كل من الوكالة الوطنية للممتلكات المنجمية والوكالة الوطنية للجيولوجيا والمراقبة المنجمية بنظام داخلي، يتخذ بموجب مرسوم…”[27].

وبالتالي نخلص إلى أن الوكالتين المنجميتين تكون تتبع السلطة التنفيذية فيما يخص وضعها لنظامها الداخلي، وهذا يحد من استقلاليتها بالجانب الوظيفي.

خاتمة :

على ضوء ما تقدم ذكره نستخلص أنه من المبكر جدا تقييم هذه السلطات بسبب حداثة التجربة الجزائرية فيها من جهة ، ومن جهة ثانية ظروف ومخاض نشأتها خلال التسعينيات حيث ظهرت في مرحلة اتسمت باللا استقرار المؤسساتي و كذا بسبب خصوصية السوق الاقتصادي  والمالي الجزائري والفاعلين فيه ، الأمر الذي أثر على الطابع الاستقلالي  لهذه السلطات ، فرغم الضمانات المفترضة العضوية والوظيفية إلا أنها تبقى نسبية إن لم نقل خيالية في واقع الأمر ، فالاستقلالية تختلف من سلطة لأخرى، وكذلك الأمر بالنسبة للتعيين في مناصبها ما يجعل العضو مرتبط بالسلطة التي عينته ، ما يضرب فعلا الاستقلالية في الصميم، كل هذه الأمور تطرح عدة مشاكل ومعيقات تواجه مستقبل هذه السلطات في حد ذاتها ولتجأو  زها نقترح التوصيات التالية:

• إيضاح علاقة السلطات الإدارية المستقلة بالسلطات الثلاث في الدولة.
• توحيد النص القانوني للسلطات الإدارية المستقلة ، وتفادي ما يعبر عنه بفوضى النص القانوني .
• تنويع اختيار التركيبة البشرية المكونة للسلطات الإدارية المستقلة.
• التكوين المتخصص لأعضاء السلطات الإدارية المستقلة بصفة عامة .
• توزيع سلطة  تعيين الأعضاء على السلطات الثلاثة في الدولة .
• تكريس نوع جديد من الرقابة الشفافة بما يتماشى والسلطات الإدارية المستقلة.

وأخيرا يمكن  إلى القول أن إشكالية استقلالية  السلطات الإدارية المستقلة في الجزائر  يبقى رهين التوجهات و الإرادة السياسية للدولة .

قائمة المراجع

 1- الكتب :

– حنفي عبد الله ، السلطات الإدارية المستقلة ، دراسة مقارنة، دار النهضة العربية ، القاهرة ، مصر، 2000.

2- الكتب بالفرنسية :

-ZOUAÏMIA Rachid, Les instruments juridiques de la régulation économique en Algérie, Editions Belkeise, Alger, 2012.

3-  النصوص القانونية :                                                                                                                                                                                                       –  القانون16/01 المؤرخ في6 مارس 2016 المتضمن تعديل دستور 1996،الجريدة الرسمية رقم 14 ، الصادرة بتاريخ 7 مارس2016.

–  قانون رقم10/90  ، مؤرخ في 14 ابريل1990 ، يتعلق بالقرض والنقد ، الجريدة الرسمية العدد 16 ، الصادرة بتاريخ 18 أفريل 1990 ،  المعدل والمتمم ، بالأمر رقم 03/11 الصادر في 26 أو  ت 2003 ، الجريدة الرسمية، العدد52 ، الصادر 27 أو  ت 2003  .

-المرسوم التشريعي  رقم 93/10 ، مؤرخ في 23  ماي 1993، المتعلق ببورصة القيم المنقولة، الجريدة الرسمية، العدد 34 ، الصادر بتاريخ 23 ماي 1993، المعدل والمتمم ، بالقانون رقم 03/04 الصادرة في 17 فيفري 2003

–  الأمر رقم  06/95 ،مؤرخ في 25 جانفي1995 ، المتعلق بالمنافسة  ، الجريدة الرسمية ، العدد 9 ، الصادر بتاريخ 22 فيفري 1995 ، الملغى بموجب الأمر 03-03 المتضمن قانون المنافسة، الصادر بتاريخ 19 جويلية 2003 ،الجريدة الرسمية رقم 43 الصادرة في 20 جويلية 2003 ، المعدل والمتمم  بالقانون 08-12 ، الصادر بتاريخ 25 جوان 2008 ، الجريدة الرسمية ، العدد 36 ، الصادر في 2 جويلية 2008 ، وكذا القانون 10-05 ،  الصادر بتاريخ 15 أو  ت 2010، الجريدة الرسمية ، العدد  46 ،الصادرة بتاريخ 18 أو  ت 2010.

– القانون رقم  03/2000  ،مؤرخ في  05أو  ت 2000 ، يحدد القواعد العامة المتعلقة بالبريد والمواصلات السلكية و اللاسلكية ، الجريدة الرسمية ، العدد 48 ، الصادرة في 6 ابريل 2000  .

– القانون رقم 10/01، مؤرخ في   03جويلية  2001 ، يحدد القواعد العامة المتعلقة بقانون المناجم ، الجريدة الرسمية ، العدد 35 ، الصادرة في 4 يوليو 2001  .

– قانون رقم 01/02 مؤرخ في   05فيفري 2002، يتعلق بالكهرباء و التوزيع الغاز عبر القنوات ، الجريدة الرسمية ، العدد8 ، الصادرة في 6 فبراير 2002.

–  المرسوم الرئاسي 96/ 44 ، الصادر بتاريخ 17 جانفي 1996 ، المتضمن النظام الداخلي لمجلس المنافسة، الجريدة الرسمية ، العدد 5 ، الصادر في 21 جانفي 1996.

–  المرسوم تنفيذي رقم 94/175، مؤرخ في 13 جوان 1994، يتضمن تطبيق المواد 21، 22، 29 من المرسوم التشريعي رقم 93/10، المؤرخ في 23 ماي 1993، المتعلق ببورصة القيم المنقولة، الجريدة رسمية، العدد 41، صادرة في 26 جوان 1994.

– المرسوم التنفيذي رقم 96/102، المؤرخ في 11 مارس 1996، المتضمن تطبيق المادة 32 من المرسوم التشريعي رقم 93/10، المؤرخ في 23 ماي 1993، المتعلق ببورصة القيم المنقولة، الجريدة رسمية، العدد 18، صادرة في 20 مارس 1996.

– المرسوم التنفيذي رقم 04/93، المؤرخ في 1 أفريل 2004، يتضمن النظام الداخلي للوكالة الوطنية للممتلكات المنجمية، الجريدة الرسمية ، العدد 20 ، الصادرة في 4 افريل 2004.

– المرسوم التنفيذي رقم 04/94، المؤرخ في 1 أفريل 2004، يتضمن النظام الداخلي للوكالة الوطنية للجيولوجيا والمراقبة المنجمية، الجريدة الرسمية ، العدد 20 ، الصادرة في 4 افريل 2004.

4-  مذكرات و رسائل جامعية :

– حدري سمير، سلطات الإدارية المستقلة الفاصلة في المواد الاقتصادية والمالية ، مذكرة لنيل درجة ماجستير في القانون فرع قانون أعمال، كلية الحقوق، جامعة بومرداس، 2006.

– قوراري مجدوب ،سلطات الضبط في المجال الاقتصادي لجنة تنظيم ومراقبة البورصة وسلطة ضبط البريد والمواصلات أنموذجين، مذكرة لنيل شهادة الماجستير قانون عام ، جامعة تلمسان ، السنة الجامعية 2009- 2010.

5- المقالات بالفرنسية :

-KHELLOUFI Rachid, Les institutions de régulation en droit algérien, Idara, n° 28, 2004.

-ZOUAIMIA Rachid, les autorités administratives indépendantes et la régulations économiques ,Idara , n° 28 ,2004.

6- الملتقيات:

– دموش حكيمة ، مداخلة حول مدى استقلالية اللجنة المصرفية وظيفيا، أعمال الملتقى الوطني حول السلطات الإدارية المستقلة في المجال الاقتصادي والمالي ، أيام  23 إلى24  ماي  ، كلية الحقوق والعلوم السياسية، جامعة عبد الرحمان ميرة بجاية ،2007  .

– حدري سمير ، مداخلة حول السلطات الإدارية المستقلة وإشكالية الاستقلالية، أعمال الملتقى الوطني حول السلطات الإدارية المستقلة في المجال الاقتصادي والمالي ، أيام  23 إلى24  ماي ، كلية الحقوق والعلوم السياسية ، جامعة عبد الرحمان ميرة بجاية،2007.

– حسين نوارة ، مداخلة الأبعاد القانونية لاستقلالية سلطات الضبط في المجال الاقتصادي والمالي، أعمال الملتقى الوطني حول السلطات الإدارية المستقلة في المجال الاقتصادي والمالي ، أيام  23 إلى24  ماي، كلية الحقوق والعلوم السياسية ،جامعة عبد الرحمان ميرة بجاية،2007 .

[1]  Le législateur a utilisé les termes ” autonome “, ” indépendante ” pour désigner et qualifier ces institutions…suf   fit elle pour les considérer indépendantes ?

KHELLOUFI Rachid, Les institutions de régulation en droit algérien, Idara, n° 28, 2004, p 93.

[2]  ينظر المادتين 46 و48 من القانون رقم 10/01، مؤرخ في  03جويلية  2001 ، يحدد القواعد العامة المتعلقة بقانون المناجم ، الجريدة الرسمية للجريدة الرسمية للجمهورية الجزائرية ، العدد 35 ، الصادرة في 4 يوليو 2001  .

[3]  حدري سمير ، مداخلة حول السلطات الإدارية المستقلة وإشكالية الاستقلالية، أعمال الملتقى الوطني حول السلطات الإدارية المستقلة في المجال الاقتصادي والمالي ، أيام  23 إلى24  ماي  ، كلية الحقوق والعلوم السياسية، جامعة عبد الرحمان ميرة بجاية ،2007، ص46 .

[4]  ZOUAIMIA Rachid, Les instruments juridiques de la régulation économique en Algérie, Editions Belkeise, Alger, 2012 , p39.

[5] ZOUAIMIA Rachid, Les instruments juridiques de la régulation économique en Algérie, op.cit, p44.

[6]”  … Le mandat reste la garantie d’indépendance dans l’exercice de la fonction de membre d’une autorité de régulation “.   KHELLOUFI  Rachid, op. cit., p 98

 [7]  تنص المادة 121 من القانون رقم 01/02 مؤرخ في   05فيفري 2002، يتعلق بالكهرباء و التوزيع الغاز عبر القنوات ، الجريدة الرسمية ، العدد8  الصادرة في 6 فبراير 2002 المتعلق بالكهرباء وتوزيع الغاز على أنّه: تتنافى وظيفة عضو اللجنة المديرة مع أي نشاط مهني أو عهدة انتخابية وطنية أو محلية، أو وظيفة عمومية وكلّ امتلاك مباشر أو غير المباشر لمنفعة في مؤسسة تابعة لقطاع الطاقة أو مؤسسة لها صفة الزبون المؤهل.

[8] ZOUAIMIA Rachid, Les fonctions répressives des autorités administratives indépendantes statuant en matière économique , Revue Idara, N°28, 2004,p 17.

[9]   نص المادة 04 من المرسوم الرئاسي رقم 96/44 ، المؤرخ في 17 جانفي 1996، المتضمن و المحدد للنظام الداخلي لمجلس المنافسة ،الجريدة الرسمية للجمهورية الجزائرية ، عدد 05، الصادرة في 21 جانفي 1996.

[10]  دموش حكيمة ، مداخلة حول مدى استقلالية اللجنة المصرفية وظيفيا، أعمال الملتقى الوطني حول السلطات الإدارية المستقلة في المجال الاقتصادي والمالي ، أيام  23 إلى24  ماي  ،  كلية الحقوق ، جامعة عبد الرحمان ميرة بجاية،2007، ص82.

[11]  المادة 20 بعد تعديلها بموجب القانون رقم 03/04، المؤرخ في 17 فيفري 2003، المتعلق ببورصة القيم المنقولة.

[12]  قوراري مجدوب ، سلطات الضبط في المجال الاقتصادي لجنة تنظيم ومراقبة البورصة وسلطة ضبط البريد والمواصلات أنموذجين، مذكرة لنيل شهادة الماجستير قانون عام ، كلية الحقوق والعلوم السياسية ،جامعة تلمسان ، السنة الجامعية 2009- 2010 ،ص 78.

[13] حدري سمير ، السلطات الإدارية المستقلة وإشكالية الاستقلالية ، المرجع السالف الذكر ،ص58.

[14]  إنّ المشرع الجزائري اعترف لكل السلطات الإدارية المستقلة الضابطة في المجال الاقتصادي والمالي بالشّخصية المعنوية، باستثناء مجلس النقد والقرض، واللجنة المصرفية، ولجنة تنظيم عمليات البورصة ومراقبتها قبل تعديل سنة 2003، إلا أن لجنة البورصة أصبحت تتمتع بالشّخصية المعنوية في ظل القانون رقم 03-04 والمتعلق ببورصة القيم المنقولة.

[15]  ” يجب التأكّد من حقيقة أن السلطات الإداريّة المستقلّة لا تنجو من أيّة رقابة ولا تعمل بمعزل عن سلطة الدولة، فهي تخضع بصورة أو بأخرى للحكومة ولرقابة البرلمان…ولرقابة القضاء الإداري إلغاءً أو تعويضا ” .

*عبد الله حنفي ،  السلطات الإدارية المستقلة ، دراسة مقارنة، دار النهضة العربية ، القاهرة ، مصر، 2000، ص 19.

[16]  مرسوم تنفيذي رقم 94/175، مؤرخ في 13 جوان 1994، يتضمن تطبيق المواد 21، 22، 29 من المرسوم التشريعي رقم 93-10، المؤرخ في 23 ماي 1993، المتعلق ببورصة القيم المنقولة، الجريدة رسمية للجمهورية الجزائرية ، العدد 41، صادرة في 26 جوان 1994.

[17]  بالنسبة لغرفة التحكيم للجنة ضبط الكهرباء والغاز، نلاحظ من خلال أحكام المادة 134 من القانون رقم 02-01، والمتعلق بالكهرباء وتوزيع الغاز بواسطة القنوات، أن أعضاء هذه الغرفة يتم تعيينهم من طرف الوزير المكلف بالطاقة والوزير المكلف بالعدل.

[18]  المادة 15 من القانون رقم 2000/03، مؤرخ في  05أوت 2000 ، يحدد القواعد العامة المتعلقة بالبريد والمواصلات السلكية و اللاسلكية ، الجريدة الرسمية ، العدد 48 ، الصادرة في 6 ابريل 2000.

[19] الأمر رقم  06/95 ،مؤرخ في 25 جانفي1995 ، المتعلق بالمنافسة  ، الجريدة الرسمية للجمهورية الجزائرية ، العدد 9 ، الصادر بتاريخ 22 فيفري 1995 ، الملغى بموجب الأمر 03-03 المتضمن قانون المنافسة، الصادر بتاريخ 19 جويلية 2003 ،الجريدة الرسمية رقم 43 الصادرة في 20 جويلية 2003 ، المعدل والمتمم  بالقانون 08-12 ، الصادر بتاريخ 25 جوان 2008 ، الجريدة الرسمية ، العدد 36 ، الصادر في 2 جويلية 2008 ، وكذا القانون 10-05 ،  الصادر بتاريخ 15 أوت 2010، الجريدة الرسمية ، العدد  46 ،الصادرة بتاريخ 18 أوت 2010.

[20]  حسين نوارة ، مداخلة الأبعاد القانونية لاستقلالية سلطات الضبط في المجال الاقتصادي والمالي، أعمال الملتقى الوطني حول السلطات الإدارية المستقلة في المجال الاقتصادي والمالي ، أيام  23 إلى24  ماي ، كلية الحقوق ،جامعة عبد الرحمان ميرة- بجاية،2007 ، ص16.

[21]  المادة 27/2 من الأمر رقم 03/03، الذي يتعلق بالمنافسة، القانون السالف الذكر .

[22]  المادة 11 و 13 من القانون رقم 2000/03، المؤرخ في 5 أوت 2000، القانون السالف الذكر.

[23]  المادة 8/6 من المرسوم التنفيذي رقم 04/93، المؤرخ في 1 أفريل 2004، يتضمن النظام الداخلي للوكالة الوطنية للممتلكات المنجمية، الجريدة الرسمية للجمهورية الجزائرية ، العدد 20 ، الصادرة في 4 افريل 2004.

 [24] المادة 01 من المرسوم التنفيذي رقم 96-102، المؤرخ في 11 مارس 1996، المتضمن تطبيق المادة 32 من المرسوم التشريعي رقم 93-10، المؤرخ في 23 ماي 1993، المتعلق ببورصة القيم المنقولة، الجريدة رسمية للجمهورية الجزائرية، العدد 18، صادرة في 20 مارس 1996.

[25]  ZOUAIMIA Rachid, Les autorités administratives indépendantes et la régulation économique, Éditions Houma, Alger, 2005 , p. p 24 et 25.

[26]  المادة 63 من الأمر رقم 03/11 الصادر في 26 اوت 2003 ، الجريدة الرسمية للجمهورية الجزائرية، العدد52 ، الصادر 27 أوت 2003

[27]  مرسوم تنفيذي رقم 04/93، الذي يتضمن النظام الداخلي للوكالة الوطنية للممتلكات المنجمية ،السالف الذكر.